吳敬璉談商會的定位、政府關系及其治理

商會定位

政府應該怎么正確對待商會？有的認為是政府多給些錢，有的認為應該給我些補貼，有的則認為要把我的干部位置納入公務員系列，總之，有各種各樣的“正確對待”。有人講，現在對商會定位的認識已經清楚了，我并不完全認同這一看法，聽溫州的同志講，這些年來商會沒有太大的進展，什么原因？我們自己在認識上還有欠缺，沒有能夠把一些好的東西鞏固下來，并不斷提高，這就很容易在原地打轉。如果我們對此認識不清楚，就很難讓政府采納你的意見。所以，我們還是要立足于把這個問題弄清楚，把定位搞準確。

很多人都講了商會、行業組織的工作內容。但和性質相比，工作內容還是第二位的問題。我們首先要搞清它到底是什么性質的組織，然后才能確定它應做什么工作。對于這一問題大體上有三種意見：第一種意見說這是個政府授權的行業管理機構；第二種意見說這是個中介機構；第三種意見說它是民間組織，是企業自發建立起來的自治性組織。這些意見相互有—點交叉，但是各自強調的基本方向不一樣，需要進行討論，把它明確下來。

第一種意見是歷史形成的。改革開放以來形成了行業協會的這種定位。工業企業過去是經委管的，由經委派生出來的通常稱行業協會。其實也不完全都叫行業協會，比如內貿部叫商會，外貿部叫國際商會中國分會，也就是貿促會，工商行政管理局下面是個私協會，這些都是政府授權的進行行業管理的機構。它們是從計劃經濟向市場經濟過渡的初期形成的。這個時候的改革是在國有部門搞放權讓利。流行的口號就叫“四自”，即企業保持國有性質，但是松綁放權、放權讓利。讓企業自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展。在此條件下，完全用過去的辦法管企業不行了。過去不需要什么協會，因為集中配置資源由計劃委員會管，短期計劃、調度由經委管。在計劃經濟條件下有兩個主要抓手，即投資和物資。只要把這兩個一抓住，企業生產什么、生產多少，原材料哪里來，產品哪里去，就都給約定了，不需要有行業協會、商會這類組織。但是企業實行“四自”以后，政府就管不了這么多了。還有一個特別的原因，就是政府機構要精簡，有一些領導干部要安排，于是就開始建立這樣的組織，把行業管理放到協會去管。上上屆政府成立了兩個“總會”，上屆政府機構改革以后協會組織就更多了。本屆政府以來，全國十幾個大行業協會就是部級協會，加上二百多個司局級協會、處級協會，掛靠到國資委去了。對于工商行政管理局的個私協會，統戰部副部長李丁同志曾經上書中央，后來中央決定讓工商聯接收。這些組織后來就被人稱為二政府。隨著市場經濟的發展，現在的企業狀況和改革初期大不一樣，大量的是民營企業，這些協會現在也在力圖吸收一些大的民營企業進去，但是到底還是“兩張皮”。行業協會是行業管理機構的這種思想現在仍然有。有些立法思想就是這個觀點，主張行業協會、商會在政府授權下執行多少職能。但是大多數人不大同意這個定位，因為這就會使協會、商會成為“二政府”。

第二種意見，就是我們現在政府文件通常用的說法，就是中介組織。我不知道別的學科比如法學、社會學怎么看。經濟學一講中介組織就是指商業、會計事務所、律師事務所等等。80年代我常去日本，日本代表大企業的是很有名的經團聯，小企業參加商工會所，我都去訪問過。我問他們，你們是否是中介組織，他們聽不懂。他們說我們是代表企業的組織。日本有一套日本式的政府主導型市場經濟，它有一個很重要的架構，叫做“審議會”，有官、產、學三方面的人參加，權力非常大，任何大的法律、政策、規劃的制訂都要經過這個審議會評議。在評議中代表企業的分別有大企業的代表、小企業的代表、學術界的代表和政府官員，這是日本政府主導型經濟的重要架構。日本的經團聯、商工會所等組織是代表這一個人群去跟別的人群去協商，通過討價還價然后達成一個雙方都認可的、有利于大家的一種解決方法，所以他說我不是中介。從道理上說中介組織是獨立的，一邊是政府，一邊是企業，那中介組織的立足點在哪里?這個會上有些朋友用“中間組織”的名稱。中組織和中介組織還不是一回事，這個“中間組織”是不是講的第三部門呢？法學家講三個領域：一個領域是企業(私域)，一個領域是政府(公域)，還有就是第三個領域。這個領域它既是私有部門，它又是代表一定群體的社會領域，它不是全社會的，但是它是某種有共同利益的人群。如這樣來理解“中間組織”，就跟第三種意見沒有沖突了。

第三種理解是說商會、行業協會是一個自治性組織。也有不同的表達，有的說是民間組織，有的說是自發性組織，有的叫自治性組織，我想這些表達都是可以的。我們可以想一個大家都可以同意的說法，就是社會學家說的“社群組織”。在非典的時候，社會學家許紀霖曾揭示了我們社會中存在的一個重大問題就是社群組織缺乏。在現代社會里這種社群組織是非常重要的。法學家也有很多文章講第三部門或稱第三領域。

我們是一個具有社會主義憲政體制的國家，結社自由是憲法保證的自由。不同的人群建立能夠維護自己的利益，表達自己的訴求，處理群體公共事務并實行自律的組織，在我們憲法上是被允許的，人們有這個合法的權力?，F代社會是利益多元化的社會，很多事務是某一個群體的事務，不可能都由政府包起來。這就需要有第三領域，所以社群組織是善治的一個非常重要的環節，確定了這一點，我們才能夠正確地規定商會、行業協會的主要任務。

商會可以干什么

商會、行業組織的主要任務概括起來講主要就是兩個字，就是服務。但如何服務這個問題還需要進一步討論，而且還可以在不同層次上進行深入研究。比如江蘇陶瓷行業商會談到他們為中小企業提供了融資服務，這確實是一個很值得深入研究的重要方面。因為中小企業在融資上有一定的困難，這是中小企業的弱點。實際上，世界各國的同業工會、商會都有這個服務。但是金融是很復雜的，它需要的資源往往不是本地所能掌握。我所看到的比較好的辦法是同業工會去給專門的金融機構分擔一些風險。其實，世界各國都有中小企業信貸擔保，因為中小企業有外部性，它的信貸風險大，銀行的貸款回報不足以彌補風險損失，所以世界各國對中小企業的信用擔保都是有補貼的。這種補貼有幾種主要方式：第一種方式是政府財政預算撥款；第二種方式是由商業銀行從利潤中提取，用來補貼，這些都由專業人員操辦。這樣就能把社會資金調動起來了。中小企業融資有兩個問題，一個是資金量的問題，另一個它是非常專業化的工作。他們通過以上辦法就解決了這兩個困難。像這些事情在政府層面上都是應該考慮的，但是我們現在沒有這樣的規定。1998年以后，國家財政部曾擬定條例，國家經貿委起草中小企業擔保辦法，但是從全國看情況很不理想，因為沒有經常性的補貼。

有人提出商會、行業協會的職能中要有“致力于同業之間的合作”，這需要把它說得明確一點。比如說，我們現在常常提到由行業協會協商定價。這就犯法了，它會產生高壟斷價格。這在所有文明國家都屬于犯法行為?，F在我們常常說競合，電信業搞竟合是為了不打價格戰，不要降價。我們某個上市公司在海外發年報時候不小心把競合寫上去了，別人就認為你中國搞這個東西，就不承認你是市場經濟國家。從根本上說，一定要清楚地認識到市場經濟條件下利益不是鐵板一塊，而是多元化的。有不同的利益，而且各種利益之間是互相矛盾的，僅僅支持一種利益是行不通的。如果大家的利益是一致的，那只要由政府來權衡解決就可以了。但是現實情況不是這樣，那辦法是什么呢？現在，各級黨和政府的領導都說太累了，全部矛盾都在黨政領導身上。我想，如果我們讓各種群體都有他的合法代表，讓他們把問題擺到桌面上來，然后由他們之間進行辯論、協商，政府則加以協調、疏導，那大家就都擁護你，這不就很好嘛!為什么要把所有的矛盾都弄到自己身上來？結果是哪一邊都不會滿意，都認為你是偏在另外一邊。所以，要建設和諧社會，就要把社群組織健康發展起來。這對于執政黨、政府來說就能使自己的工作更輕松，更加事半功倍，更加能保證社會的和諧。

政府和商會之間的關系

跟定位相聯系的，就是政府跟商會到底是什么關系，不同的定位就有不同的關系。溫州總商會趙文冕秘書長提出五種模式：第一種是傳統模式，也叫雙重管理，民政局注冊登記，主管局業務管理；第二種嘉興模式，民政局加工商聯，民政局管注冊登記，工商聯管行業協會業務；第三種深圳模式，就是民政局加上一個服務署；第四種溫州模式，是1加N模式，就是民政局管注冊登記，另外由各個行業的主管機關和工商聯分別管業務指導；第五就是廣州、上海模式。廣州、上海模式就是三個東西：民政局管理注冊登記，主管局管業務指導，還有一個行業協會服務署，服務署好像是管行業協會共同的一些事務。不知道這個分類是不是恰當，但是我感到最不好理解的就是這里說的“業務管理”。如果按照上面第三種定位來說，商會、協會應該是無上級的?，F在全國工商聯有些同志很希望全國工商聯變成商會的主管機關。什么叫主管?我想，應該稱作監管。商會、協會是社會團體，它必須依法活動，所以就必須監管它是否違規。如果說是要管它的業務，怎么管？這不大好理解。如果監管的說法是對的，那監管就是監督它違規不違規。最主要的監管機構又是什么呢？應該是法院，合法不合法，違規不違規，應該由司法部門監督。在什么情況下還要有行政機構來監管呢？就是經濟學家許成剛講的法律不完全，即立法跟不上，所以就用行政監管。行政監管是和立法、司法、行政三個職能結合在一塊的。商會、行業協會要不要行政監管？如果要，能不能就讓負責注冊登記的那個機構監管呢？我曾在新加坡當新加坡政府一個國立研究所的國際理事會理事，其理事長是經濟內閣首腦吳啟瑞，后來吳啟瑞身體不好了，他就向李光耀提出解散，于是就開了一次理事會，明確政府財產往哪里交后就解散了。新加坡是威權政治，認為既然是他們幾個最高領導決定的，就沒向有關監管部門報告。結果就收到罰款通知。新加坡的這個研究機構是非盈利性組織，而且是國立的，但它還是有監管的。

對于主管部門，我不知道他們究竟管一些什么業務。從定位看，第一種定位和第二種定位它都要有上級主管機關。這對于第一種定位是沒有問題的，因為行業協會就是政府派生出來的一個機構，而第三種定位則明確商會協會是許多企業主和個人自愿成立的組織，它像股份公司、上市公司一樣就沒有上級主管部門。如果有了上級主管機關，它就可以向行業協會發號施令，這就把現代社會的關系倒置了，即把公仆跟主人之間的關系倒置了。干預和監管還是一個不同的概念，大陸的模式和英美的模式不一樣，它有一個歷史的根源。中央編譯局的賴海榮就有一個歷史的考察，他講到歐洲的商會是從行會來的。行會是在獨立城市里面建立的，后來民主國家形成以后，政府就委托它履行一定的公共職能。歐洲從拿破侖法典以后形成了一個傳統，就是認為政府是全能的，政府規定的法律可以把個人的、家庭的、企業的所有都管起來，這是大陸法系的一個很大的毛病。拿破侖法典以來的總趨勢是向普通法靠攏，向自治這個方向演變。政府也給商會一些職能，比如資質認定。日本的市場經濟是政府主導型的，政府把進出口配額這些事情都委托商會、行業協會去分配。這樣，信貸配額、出口配額就被大企業抓住了，壟斷企業就得到了很多特權。韓國也是這樣，比如說政府要發展電子工業了，由于韓國的銀行全部都是國有的，政府就拿出一大筆的貸款，讓行業協會去分配。由于行業協會里面往往是大企業占優勢，這樣一來，它的信貸資源分配就向大企業傾斜，其實這個弊端很大。在我們這里恐怕主要的問題還不是政府不管，而是政府過多地干預。

對于行政監管，我們要一行一行來梳理，哪些應該由司法部門來兼管，哪些由行政機構來監管，都要一個一個去討論。比如說對于假冒偽劣，這一類問題我認為一個行政部門不一定管得過來，我不知道技術質量監督局究竟怎么弄？因為產生假冒偽劣、價格和商品的質量不對應等問題的根源是信息不對稱。我們可以借鑒發達市場經濟國家的處理辦法，由于問題根源是信息不對稱，所以他們就想辦法去加強信息的弱勢方面，成立各種各樣的消費者協會，維護消費者權利；而不是由某一個機構去查，你這個價格太高了，應該降價；你這個利潤是暴利了，應該降低。

商會的內部治理

有人認為法人治理是從公司向非盈利組織推廣，我想這沒有過硬的證據。因為法人這個概念，在中世紀就是指非盈利組織。CORPORATION這個詞在中世紀就是指行會、教會、自由城市等非贏利組織。由于這些組織不是自然人，所以它就要有一套治理機制。產生公司這種贏利性法人治理是18世紀以后的事情。

商會、行業協會既然是一個由許多企業和許多個人共同組織起來的法人團體組織，要健康運行，就一定要把治理問題解決好。有人說商會組織和非贏利性的法人也有區別，我同意這個觀點。非贏利性法人在日本叫做財團法人，由于財團法人是沒有所有者的，所以就沒有股東會或會員大會這種權力機構，而只有理事會這種意思機構。而商會、行業協會就不一樣，它有會員大會、理事會和執行機構。一個好的法人治理就是要把三者之間的關系處理好，做到三者之間各有其權力又互相制衡，這樣就可以防止出現一些如商會被少數人把持等弊端。臺灣朋友講到現在臺灣的一些行業協會往往被大財團把持，就像公司被大股東把持一樣，使得商會、行業協會這種為共同利益服務的組織變成了為少數企業服務的組織。完善法人治理，就是要在制度上保證不能以損害某些會員的利益來取得另外一些會員的利益。

在商會法人治理方面各地已經有些好的經驗，比如溫州服裝商會的陳敏會長，在他擔任會長期間，建立了規范的選舉制度、任期制度，這些寶貴經驗應該加以好好總結。還有一條就是要搞好商會執行人員的職業化。這有兩方面的原因，就是理事會中的會長們自己都是企業家，如果讓他們來做執行的話，一個是精力不行，他有自己的企業經營業務，另外也存在利益沖突問題。所以要把理事會和執行層分開，使商會的執行人員像公司里的職業經理人一樣。而且，會長也必須有任期限制。在這方面，留美經濟學家協會做得很好，他們每年換一次會長，到現在已經堅持20年了。另一個問題是我們有些法律、法規定的不太合理，在此背景下，有些行業組織自己辦企業也是不得已而為之，辦企業不一定能辦好，而且還會引起和會員企業之間的利益沖突。國外的行業組織辦刊物非常普遍，但是由于我國的一些法規不盡合理，就使得行業組織很難去做這些事，比如溫州商會辦《溫帥舊匠裝》會刊就遇到許多困難，被當成非法出版物。

商會的法人治理是一個很大的問題，要繼續進行深入的討論，即使不能在認識上求得完全統一，但至少能搞清楚問題究竟在哪里。

資料來源：上海市民研會